台風19号の堤防決壊は防げた? 実績ある対策を「封印」した国交省の大罪

 ジャーナリストの岡田幹治さんが書かれた台風19号水害に関する論考を紹介します。今後の河川行政のあり方を問う重要な論考だと思います。

◆2019年12月3日 ダイヤモンド・オンライン
https://diamond.jp/articles/-/222215
ー台風19号の堤防決壊は防げた?実績ある対策を「封印」した国交省の大罪ー

  平成以降で最大級の被害をもたらした台風19号災害の特徴は、多数の河川で堤防が決壊したことだ。決壊は7県で71河川140カ所に達し、氾濫した濁流が人や街をのみ込んだ。
 なぜ堤防は決壊したのか。
 台風が猛烈な強さだったため大量の雨を広範囲に降らせたことが最大の原因だが、国土交通省の河川政策の誤りを指摘する声も出ている。
 比較的安価な堤防の決壊防止方法が開発され、一部の河川で施工され、実績も上げているのに、ダム建設などの邪魔になるといった理由で「封印」したというのだ。

安価な「耐越水堤防」 建設を2年でストップ
 10月12日に静岡県に上陸し、東日本を縦断した台風19号は、死者・行方不明者101人、住宅浸水(床上・床下)約4万3200戸(=消防庁発表、12月2日現在)という大きな被害をもたらした。
 堤防決壊の原因で最も多いのは、大雨で川の流量が増え、堤防を越えてあふれる「越水」によるものだ。
 土で出来ている堤防は水に浸食されやすいため、堤防の川側の斜面(表のり)はブロックなどで覆っている。しかし、陸側の斜面(裏のり)には何の対策も施されていないので、あふれ出た水が裏のりを洗掘して崩し、堤防の崩壊(破堤)につながる。
 この弱点をなくすため、建設省(国交省の前身)の土木研究所が開発したのが、「耐越水堤防」だ。
 従来の堤防に手を加え、越水しても堤防は陸側から浸食されにくいように、「裏のり」を遮蔽シートやブロックなどで覆って強化し、「堤防の最上部(天端〈てんば〉)」と「裏のりの最下部(のり尻)」も洗掘されないようにするものだ。
「アーマー・レビー(よろいをまとった堤防)」「フロンティア(最先端)堤防」などと呼ばれるこの堤防強化工法は、1988~98年に、加古川(兵庫県加古川市、7.2キロメートル)や那珂川(茨城県水戸市・ひたちなか市・那珂市、9.0キロメートル)など9河川で施工された。
 堤防を強化するには、堤防のかさ上げという方法もあるが、裏のりの幅を広げる必要があり、用地買収などに費用も時間もかかる。それに対し、耐越水堤防は比較的安価にすぐに実施できるのが利点だった。

 建設省は全国的な普及をめざし、2000年3月、設計方法を記した「河川堤防設計指針」(第3稿)を策定し、全国の地方建設局や都道府県に通達した。
 ところが、わずか2年後の2002年7月、この設計指針は廃止される。
 これで耐越水堤防は国が認めない工法となり、普及は止まった。

ダムやスーパー堤防建設の根拠がなくなるのを恐れた?
 国交省はなぜ態度を急変させたのか。
 当時、川辺川ダム(熊本県)の建設をめぐって住民討論集会が開かれており、ダム反対派が「耐越水堤防にすれば、大雨が降っても堤防は決壊しないから、洪水を防ぐためのダム建設は不要になる」と主張していた。
 このため、耐越水堤防はダム推進の邪魔になると判断したと考えられている。

 それから約20年がたったが、かつて建設された耐越水堤防は成果をあげている。
 石崎勝義(いしざきかつよし)・旧建設省土木研究所次長が昨年3月、加古川の耐越水堤防を視察して調べたところ、2004年の豪雨でもびくともしなかったという。(石崎勝義『堤防をめぐる不都合な真実』/『科学』2019年12月号)
 今年の台風19号では、那珂川で堤防が3カ所で決壊したが、耐越水堤防に強化された箇所は決壊していない。

 国交省も堤防強化の必要性を認めており、2015年には、氾濫が発生しても被害を軽くする「危機管理型ハード対策」を打ち出した。しかしその内容は、「アスファルト舗装などによる天端の保護」と「ブロックなどによるのり尻の補強」の二つで、肝心の「裏のりの補強」は含まれていない。

 なぜ国交省は今も、耐越水堤防を拒み続けるのか。
 長年にわたりダム問題を研究している嶋津暉之(しまづてるゆき)・水源開発問題全国連絡会共同代表は、スーパー堤防(高規格堤防)との関係を指摘する。
  スーパー堤防は、堤防の裏のりの勾配をものすごく緩やかにし、裏のりの幅を堤防の高さの30倍に広げて、その上を住宅地や公園にする。国交省はこれを、越水に耐えるただ1つの工法だとして推進している。 耐越水堤防を認めると、スーパー堤防推進の根拠がなくなってしまうことを恐れているというのだ。

 石崎氏によれば、耐越水工法は1メートル当たり30万~50万円で施工できる。1メートル50万円としても1キロメートルで5億円、1000キロメートルで5000億円だ。
 江戸川の片側のわずか120メートルを整備するだけで40億円以上もかかるスーパー堤防(東京都江戸川区小岩1丁目地区の場合)に比べてケタ違いに安い。
 河川事業とダム建設事業を合わせた治水のための年間予算は、約6400億円(国直轄事業と補助事業の合計、2018年度当初予算)もある。ダム建設費を大幅に削って耐越水化に充てれば、数年程度で全国の堤防を強化できる。
 石崎氏は、完成から年月がたって沈下した堤防や、川幅が狭くなる場所、本流に支流が合流する地点など、特に危険な部分を急いで強化するだけでも大規模な水害はなくせるとし、地球温暖化が進行し、豪雨や台風が巨大化した今こそ、耐越水堤防を復活すべきだと主張している。

ダムの洪水予防効果は限定的中下流地域では不明
 ところで、国交省が推進したダムは、水害被害を防止・低減しただろうか。
 ダム関係の訴訟をいくつも手掛けた西島和(にしじまいずみ)・弁護士は、「ダムの治水効果は不確実で限定的。しかもダムは時に凶器になる」と話す。
 河川の上流部に建設されるダムは、集水域に降った雨水を貯水できるだけで、中下流域に降った雨には対応できない。また治水効果はダムから遠ざかるほど減少し、中下流域(平野部)での効果は限られる。
 たとえば2015年9月の鬼怒川水害では、上流に国交省管理の大規模ダムが4つもあったにもかかわらず、下流の茨城県常総市で堤防が決壊し、堤防のない箇所からの溢水もあって甚大な被害を生んだ。

 今年の台風19号については、国交省関東地方整備局が11月5日、利根川の上流の7つのダムの治水効果(速報)を発表した。
 それによると、八ッ場ダム(やんばダム、群馬県長野原町)や下久保ダム(群馬県藤岡市・埼玉県神川町)など7ダム合計で1億4500万立方メートルを貯水した結果、上流と中流の境目にある観測地点(群馬県伊勢崎市八斗島〈やったじま〉)では、水位をダムがない場合に比べて約1メートル下げたと推定されるという。
 実際、利根川の水位は八斗島地点では氾濫危険水位を超えなかった。
 しかし、中下流域に対する上流ダム群の治水効果は不明だという。利根川中流の観測地点(埼玉県久喜市栗橋)では最高水位が9.67メートル(基準面からの高さ)に達し、一時は氾濫危険水位の8.9メートルを超えた。
 ただ、堤防はこの地点では氾濫危険水位より約3メートル高く造られており、氾濫は免れた。氾濫を防いだのは上流のダムではなく、堤防だった。

流量調節機能を失う場合も危険が大きい緊急放流
 ダムによる治水では、満杯になると洪水調節の機能を失うというもう一つの欠点がある。
 堤防を守るために、流入した水量と同量を放流する「緊急放流」が行われるのだ。だがこの場合、自然界では起こり得ない流量の急上昇が起き、避難が難しい。
 たとえば昨年の西日本豪雨では、愛媛県の肱川(ひじかわ)で2つのダムの緊急放流が行われ、西予市と大洲市ですさまじい被害を出した。
 今年の台風19号では関東と東北の6つのダムで緊急放流が行われ、幸い水害は起きなかったが、ダム下流の人たちは右往左往させられた。
 利根川上流の7ダムでは、下久保ダムが緊急放流の可能性があると関東地方整備局が発表していた。結果的に回避されたが、ダムは一時、ほぼ満杯になっていた。

 八ッ場ダムは7500万立方メートルを貯水したが、これは本来の貯水能力を1000万立方メートルも上回る貯水量だった。多目的ダムである同じダムは使用できる容量を、上水道と工業用水のための利水用2500万立方メートル、洪水防止のための治水用6500万立方メートルとしている。
 今は本格稼働前に安全性を確認する試験貯水中なので、利水用の容量に大量の空きがあり、治水用の容量を大きく超える貯水ができた。
 だが、もし本格運用が始まっており、利水用容量が満杯に近い状態のときに、台風19号級の大雨が降れば、緊急放流が実施される可能性が大きい。想像するだけで恐ろしい事態だ。

今後の河川政策に19号の教訓を生かせ
 台風19号災害からどんな教訓を学び、今後の河川政策にどう生かしていくか。嶋津氏は次のように指摘している。
 まずダムに対する過大評価をやめることだ。
 八ッ場ダムは約6500億円の巨費と地元住民の生活の犠牲という代償を払って建設され、計画から半世紀たって完成したが、いまや水余りの時代になって利水の意義はなくなり、治水の効果も限定的であることが明らかになった。
 八ッ場ダムに投じられた約6500億円を耐越水工法などの堤防強化に充てていれば、台風19号による堤防決壊はかなり防げた可能性がある。そう考えると、残念でならない。

 今後の治水対策は、今回の災害を公正に検証し、個別の対策については費用・時間・効果を総合的に検討して優先順位をつけて実施していくべきだ。
 氾濫防止にすぐに役立つのは、河床の掘削を随時行って河道の維持に努めることと堤防の強化であり、それには耐越水堤防の復活が欠かせない。

(ジャーナリスト 岡田幹治)